另一方面，属于其他地方性事务的应当制定法规但条件不成熟的，因行政管理迫切需要，政府可以制定规章，法规与规章的权限可以共享。

上述三种情况都有可能导致行政管理体制创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。幸者，以法治思维和法治方式命题的提出为标志，法治中国建设实现了从非法治思维向法治思维认识转换。

在调查研究中我们发现，目前我国行政管理体制创新的法治困境主要包括下列三方面： 1.行政管理体制创新的法制保障不足。[3]二是制度创新说,即认为行政管理体制创新是推动我国上层建筑更好适应经济基础的一项重要制度建设与创新。二是58.3%的访谈对象认为目前我国行政体制创新并不能保证行政权力运行的公共利益价值取向。如何创新行政管理体制？创新应当保持的限度是什么？往往成为理论和实践最为棘手的问题。在行政管理体制创新的实践中面对法治多元价值，特别是形式法治价值和实质法治价值难以协调。

[5]四是综合建构说，即认为行政管理体制创新就是通过行政管理体制的综合改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。[3]青锋：《行政管理体制改革新思维》，法律出版社2008年版，第4页。(65)在人民主权理念下，宪法在实证法规范体系中享有最高位阶的规范效力是必然的逻辑。

(三)面向具体领域的基本权利规范体系 作为形成新宪法秩序的制度支撑，上述支持主观权利功能的法律制度必得实效化，并受到保障。要么像纳粹那样，以一个极权主义的独裁政权结束。(37)参见王振民：《关于民主与宪政关系的再思考》，《中国法学》2009年第5期，第159页。第三，基本权利的功能受制于立宪目的，即便某些权利规范具有拘束公权力的可能空间，也要受制于国家目标而服从和服务于公权力意志，从而作为一种私人化的公权力而致力于维持国家秩序的稳定，发挥团结群众的政治动员功能。

对基本权利主体的限制在五四宪法中也有明确体现，尤其是两次出现的剥夺条款。只强调道德内涵的基本权利，主张权利的各项内容人人都可达到，但这是不现实的。

在对抗正义的理念下，主体行使基本权利的过程也是对抗阶级敌人的过程，基本权利成为约束对方的权力。(66)蔡宗珍著：《宪法与国家(一)》，元照出版公司2004年版，第54页。公民权利的实现程度是人民与国家关系最好的说明。强制是提升自身精神境界的过程。

宪法的规定看似矛盾，内在却高度一致。这种关联构成了认定主观权利的根本标准。选民是年满十八周岁有行为能力和未被剥夺选举权的公民。要从一般意义上的公民成长为劳动者，就要参加劳动，就要从在劳动中改造开始。

(42)由此观之，所谓人赋人权，实际上就是无产阶级自己赋予自己权利。抛开道德立场不谈，保护权利往往是需要成本的。

随着社会生产力的增长，社会财富的积累和增加，公民的基本权利和民主自由也将日益得到发展，实现权利和自由的保证也逐渐扩大。(44)此处所谓特权，源自于美国宪法传统意义上的权利(right)与特权(privilege)的二分法。

五四宪法主要以宣告式规范来规定基本权利，即采用公民有……的权利的句式，宣示国家对基本权利负有积极的保护义务。(70)刘刚：《现代政治代表的历史类型与体系结构》，《中外法学》2014年第3期，第656页。(69)[德]格奥格•耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第10页。(一)新中国立宪的革命逻辑 自1908年《钦定宪法大纲》颁布以来，中国历次立宪活动都伴随特定的政治诉求。(71)[德]齐佩利乌斯著：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第236页。某些基本权利还具有请求国家给付的受益权功能以及客观价值秩序功能。

(46)刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，《人民日报》1954年9月16日第3版。(68)这部分是因为中国的伦理传统，另一部分原因则在于缺乏足堪使用的法律和司法制度。

因此，当国家的正当性与合法性相继得到确认后，建国时刻就要转向宪法时刻，从国家观到宪法观都要实现根本的调整，基本权利的功能也要相应调整。这是要把资本主义制度和一切剥削制度彻底埋葬的一场革命。

为此，基本权利保护有赖国家权力的自谦、自觉和主动运行，同时公民应当抽象地看待基本权利，以与国家和集体协调一致的方式行使基本权利，使个体的基本权利具有团体权力的效果。(21)如果没有对国家尽义务，个人的权利就无从获得，而不对国家尽义务就是对自身权利的伤害。

宪法保障意味着，为实现此功能提供安全机制，即法律限制不能被超越。按照马列主义经典学说，国家一方面作为一个阶级镇压另一个阶级的机器(17)而发挥对抗功能，另一方面是维护和保护本阶级团结统一和统治地位的机制。(二)五四宪法的政治功能 从新民主主义社会向社会主义社会过渡是权力结构和利益格局的彻底变动。言论自由能够防范表面民主架空法治，亦有助于调和对立性价值，促进不同利益主体自愿达成共识。

同时，宪法将劳动者视为一类重要的公民、一种特殊的基本权利主体，第92条规定的休息权、第93条规定的获得物质帮助权的权利主体都载明为劳动者。过渡时期的结束就意味着资本家所有制的改造完成，实际上就是全民所有制绝对支配地位的形成，也就是过渡到社会主义社会这一根本要求的完成。

如果整体系统的这种民主要素缺失，代议制体系就会蜕变为一种纯粹的表面民主。(45)林来梵：《五四宪法的天衣之缝》，《法学研究》2004年第6期，第14页。

同时，对国家和政府权力的建构，也要在承认政府可能为非的前提下设计必要的权力约束制度。宪法的主体性、自主性和最高地位必须得到保证，否则我们的国家观就仍然停留在革命建国的时空中而不能升华。

同时，公民针对具体权利的诉求是构建具体领域基本权利规范体系的持续动力。序言规定过渡时期是从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，但何时算作社会主义建成，取决于以经济改造为基础的政治实践。在1965年12月21日同艾思奇等人谈话时，毛泽东明确批评天赋人权：什么天赋人权？还不是人赋人权。有学者认为，没有宪政与法治的民主是不充分的，甚至越是大民主越会造成大灾难。

国家只能在一个原则上可预测的范围内、并按规定程序侵犯这些权利。为何要为封建地主和官僚资本家保留一条成为公民的道路？原因可能在于，劳动人民同可以合作的非劳动人民之间的一种联盟(50)仍然有存在的必要。

(28)韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第276页。(54)从宪法在社会团结面向上的功能来说，这种主张是有一定的说服力的。

在1954年5月27日宪法起草委员会第二次全体会议上，李维汉说：宪法中的公民，包括所有有中国国籍的人在内。它虽未在基本权利篇章中出现，却是理解基本权利规范的一把钥匙。